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建立國家公園體制背景下的丹霞山風景名勝區詳細規劃

項目地點:
廣東省
編制時間:
2020-10-10
委托單位:
獲獎情況:
2019年度廣東省優秀城市規劃設計一等獎

圖片展示

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項目簡介


01.引言


保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性,加強重要生態系統的保護和永續利用,是《生態文明體制改革總體方案》建立國家公園體制的重要內容。習近平總書記在致第一屆國家公園論壇的賀信中寫到,中國實行國家公園體制,是推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措。


應當注意到,風景名勝區是根植于我國歷史文化傳統、代表中國自然文化遺產價值的重要承載[1],是我國自然保護地體系的獨立類型[2],與社會經濟發展密不可分,在建立以國家公園為主體的自然保護地體系過程中,仍需進一步研究風景名勝區的功能定位。


丹霞山風景名勝區又稱“中國紅石公園”,于1988年獲國務院批準為第二批國家級風景名勝區,2004年獲聯合國教科文組織批準為全球首批世界地質公園,2010年列入世界自然遺產名錄,是“中國丹霞”地貌的命名地,是創建國家南嶺公園的重要組成部分。丹霞山風景名勝區近年來踐行“兩山理論”,一方面加強生態景觀資源的保護培育與修復,另一方面也在探索資源的科學合理利用。2012年《丹霞山風景名勝區總體規劃(2011~2025)》獲國務院同意后,較好指導了風景區的保護與利用,但在管理層面的“可操作性”有所欠缺。本文以《丹霞山風景名勝區詳細規劃》為例,探索國家公園建設背景下風景名勝區保護利用的詳規編制重點、方法,包括生態景觀修復、社區建設、游賞系統策劃等,探索建立資源保育及人類活動的詳細規劃管控體系。



02.風景名勝區規劃回顧


2.1 相關文件表述


(1)風景名勝區方面


我國自1981年國務院批轉《關于加強風景名勝保護管理工作的報告》、1982年國務院公布第一批44個國家重點風景名勝區,開啟了我國風景名勝區的保護和發展。1985年國務院頒布《風景名勝區管理暫行條例》、1987年建設部發布《風景名勝區管理暫行條例實施辦法》,標志我國風景名勝區制度初步建立。該階段缺乏風景名勝區規劃的編制及審批依據。


1999年《風景名勝區規劃規范》實施,奠定了風景名勝區規劃體系,提出重點建設地段可增編控制性詳細規劃或修建性詳細規劃。2006年的《風景名勝區條例》則明確詳細規劃應確定基礎設施、旅游設施、文化設施等建設項目選址、布局與規模,并明確建設用地范圍和規劃設計條件。該階段風景名勝區詳細規劃重點針對建設地段、建設項目進行編制。


2018實施的《風景名勝區詳細規劃標準》則認為風景區詳細規劃與城市詳細規劃存在很大差異,既包含自然環境內容又包括人工建設內容,既針對景觀類用地又針對建設類用地,其重點是明確和落實風景區的保護、利用和建設行為。按照現行標準,風景名勝區詳細規劃需要兼顧自然與人工的內容,規劃重點也要關注風景區的保護,是對原有規劃標準的完善。


(2)國家公園方面


2015年《生態文明體制改革總體方案》首次提出建立國家公園體制,要求保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。2017年《建立國家公園體制總體方案》提出建立社區共管機制,明確國家公園區域內居民的生產生活邊界,引導合理規劃建設入口社區和特色小鎮。國家公園對自然生態和自然文化遺產保護及社區建設方面的相關要求對編制風景名勝區規劃具有指導意義。


(3)世界遺產公約


按照《實施<世界遺產公約>操作指南》(2019年版),人類活動與生物、文化多樣性是相互依存的,指南認為如果人類活動具有生態可持續性,也可以與同自然區域的突出普遍價值一致,對丹霞山風景名勝區實現世界自然遺產保護承諾也有很強的引導作用。


2.2  相關學術研究


世界范圍來看,美國于1872年建立世界上第一個國家公園——黃石國家公園,國家公園作為一種嚴格保護并合理利用自然文化資源的可持續發展理念和舉措而在全球得到普遍認可和蓬勃發展[3],國內學者從資源評估、環境影響、發展模式、規劃和運營管理5個方面總結國外近三十年國家公園領域研究進展[4],也有針對美國國家公園在發展歷程、規劃體系、管理制度、法規體系[5、6]等方面的系統研究。2017年以來,隨著《建立國家公園體制總體方案》的印發,以及三江源國家公園、大熊貓國家公園等國家公園體制試點區向社會公布總體規劃方案,學者對我國國家公園的系統規劃、空間管控、社區建設等方面進行了探討[7-8],并分析了風景名勝區在當前自然保護地體系中的處境及未來發展可能[9-10]。


《風景名勝區規劃規范》實施以來,我國開展了風景名勝區詳細規劃及相關研究,有學者通過問卷調查的方式發現我國風景名勝區普遍存在缺少詳細規劃指導或詳細規劃覆蓋不全的情況[11],已經編制的詳細規劃則存在指導性、原則性內容較多,具體化、強制性內容較少,可操作性不強的問題[12],這一階段總體來說缺少詳細規劃對應的規范文件,規劃層次不健全,規劃難以實施管理[13]。《風景名勝區詳細規劃標準》實施后,部分風景資源大省制定了本省的詳細規劃編制報批暫行規定,關注核心景區、重要保護區、重要景點和重點開發建設區[14],也在社區建設[15]等方面進行了規劃實踐的探索,總體上仍以建設活動為規劃的關注重點。



03.丹霞山風景名勝區面臨的問題


3.1  丹霞山獨特的景觀資源、地質地貌、生態系統受到不同程度的影響


隨著景區范圍內人類生產生活范圍的擴張,景區外圍有林木遭受破壞,景區內部有違法開發的旅游設施,村屬山林被承包種植速生桉等經濟林,錦江、湞江沿岸也有旅游服務設施搶占岸線的情況,不僅破壞了富有丹霞特色的景觀風貌,也對部分野生動植物的生存空間產生影響。


3.2  游賞系統未能與世界自然遺產的保護要求相匹配


丹霞山風景名勝區共有7個分景區,目前僅系統開發丹霞景區及巴寨景區,錦江風光帶以自發形成的農家樂等小型鄉村旅游項目為主,整體旅游開發程度較低,道路交通、游客服務等旅游設置配套不能滿足景區長遠的發展需求。


3.3  原住民生產生活方式與丹霞山的保護發展存在矛盾


丹霞山可考證的發展歷史可追溯至6000年前的新時期時代,原住民延續數千年的農耕活動及其營造的成片良田是丹霞文化和丹霞景觀的重要組成,但居民活動廣度及強度的增加,影響了丹霞特色生態及地貌的保育,也造成了禽畜養殖及垃圾處理等多種環境污染風險。


3.4  缺少對資源保育與人類活動引導的詳細規劃管控手段


《總體規劃》實施以來,較好指導了景區發展,但后續的生態修復、風景資源保育、游賞等保護行為,以及旅游項目設施建設、鄉村房屋等建設行為,缺少具有效力的詳細規劃在空間上進行管控。



04.丹霞山風景名勝區詳細規劃的探索


4.1  建立丹霞生態景觀資源修復體系


(1)將生態景觀資源的評估與修復納入規劃框架


按照《風景名勝區詳細規劃標準》,詳細規劃的景觀保護與利用規劃中,應包括景觀與自然生態保育、景觀環境整治與提升等內容,但章節整體仍以落實總體規劃景觀保育要求,策劃景點、景群和景線利用等內容為主。

本次規劃結合生態修復理念和丹霞山面臨的現狀保護問題,增加了生態景觀修復的專項內容,在風景名勝區保護和發展的框架基礎上,進一步提出修復內容,是對風景名勝區詳細規劃框架完善的有益探索。


生態景觀修復章節深入研判丹霞山生態景觀破壞情況,基于資源本體和資源環境兩個方面,對不同的類別對象進行分析,得出生態景觀破壞的具體情形,結合生物、化學及物理手段,提出針對性的生態修復措施。


(2)對標世界自然遺產遴選標準,判斷丹霞山生態景觀資源保護重點


對照“中國丹霞”提名世界自然遺產的4項遴選標準,包括標準vii包含絕妙的自然現象或具有獨特自然美和美學重要性的地區、標準viii地球演化史中重要階段的突出例證、標準ix突出代表了陸地、淡水、海岸和海洋生態系統及動植物群落演變、發展的生態和生理過程和標準x生物多樣性原地保護的最重要的自然棲息地,具有突出的普遍價值的瀕危物種棲息地,識別廣東丹霞山典型資源特征,判斷丹霞山風景名勝區的生態景觀資源保護重點為丹霞景觀、地質地貌、動植物種和生物譜系。其中丹霞景觀方面為山峰、崖壁、峽谷、瀑布、河流、湖泊以及廣為覆蓋的植被等丹霞景觀資源的保護與修復,地質地貌方面為壯年中晚期簇群式峰叢峰林型丹霞地質地貌的保護與修復,動植物種方面為熱帶物種資源的保護與修復,生物譜系方面為丹霞生物譜系的保護與修復。


(3)針對受影響資源提出修復方案


通過評估,丹霞山的丹霞景觀、地質地貌、動植物種受到影響,項目從本體修復、用地調整、設施配套等方面提出要求,協調相關規劃和工程。


結合現狀調研、環保督查及生態干擾分析,判斷得出風景區在丹霞景觀、地質地貌、動植物種三個方面受到影響,大致可概括為尾礦庫、生態園、錦江、山林和村莊等5個對象。


經過問題研判,與風景區管委會及鎮、村探討解決方案,規劃對上述問題在生態修復方面進行技術引導,從本體修復、用地協調及設施配套等方面提出規劃要求,為相關生態景觀修復規劃和工程落地提供支撐。


例如山林生態系統修復,以丹霞梧桐群落、木莢紅豆等特有種和珍稀種為主,應用潛在植被理論,人工輔助群落與樹種搭配,重點培育南亞熱帶季雨林、亞熱帶丘陵常綠闊葉林等廣東丹霞山典型植物群落,逐步修復為生態結構穩定、生物多樣性和多層性突出的森林生態系統。


又如鉛鋅礦尾礦庫修復,采用原位基質改良和直接植被的方法實施生態修復工程。基于尾礦庫的覆土區和尾砂區表現為強酸性、高酸化潛力及存在大量游離酸性離子的特征,對表層與深層基質實施全過程酸化控制,引入與培育有益微生物,切斷產酸途徑,持續改良土壤。利用“生態浮床”技術,選擇黑麥草、高羊茅、斑茅等作為核心植物,形成穩定的自行繁衍的植物群落,改良富含重金屬和強酸性水的尾砂,將庫區淤泥灘面和水面建成生態濕地公園,使尾礦庫融入丹霞山風景名勝區。


4.2  推動與丹霞山生態保護相協調的社區建設


(1)確定社區建設原則及分類


規劃確定生態保護、底線落實、適度發展的丹霞山社區建設原則,延續總體規劃將保護培育分級與社區控制相結合的思路,在特級保護區及一級保護區中不設置社區;在二級和三級保護區中將人口規模小、區位偏遠交通不便、存在環境影響的自然村確定為縮小型居民點,將人口規模適中、具有一定歷史文化等旅游資源及總體規劃中的服務點確定為控制型居民點,對計劃有重點建設項目及總體規劃中的服務中心確定為聚居型居民點;此外,結合地方訴求和村民意愿,確定外遷型居民點。最終,規劃確定居民點外遷1個、逐步縮小9個、控制規模54個以及適度發展1個。


(2)嚴控村莊規模、合理確定村莊新增宅基地


對5個鎮、13個行政村的村民進行訪談調研,項目組發現雖然土地利用總體規劃的居民點用地規模能滿足村民的建設需求,但缺乏詳細規劃作為建設依據,風景區內存在違規建設宅基地及大量已批未建的情況。


規劃積極銜接國家公園對社區建設的發展思路,控制村民的生產生活邊界,明確歷史分戶欠賬以及總體規劃期限內新增分戶需求。規劃對分戶需求用地進行空間布局的引導,支撐后續鄉村規劃切實解決村民宅基地問題。


(3)為村民生產生活方式改變提出規劃指引


規劃制定產業正負面清單,落實本次詳細規劃保護培育專項的要求,包括生態體驗和環境教育、手工藝品生產、農家樂、旅館、采摘等正面清單,以及狩獵、養殖、紡織等負面清單,全面梳理139個意向項目、重點謀劃26個近期可實施重點項目,為村民轉變生產活動提供平臺,鼓勵村民參與生態景觀友好的旅游發展項目。


本次規劃在對風景區內社區進行分類調控的同時,謀劃丹霞山風景名勝區北門及南門旅游小鎮。規劃建設具有生產活力、環境魅力的入口社區,設置游客服務中心,配套餐飲、休閑娛樂等功能,增強對風景區內村民的吸引力,鼓勵其主動外遷至入口社區定居,并提供具有發展前景的就業崗位。此外,入口社區還可以承接風景區內停車場等與風景名勝區保護發展目標不符的功能進行外遷,進一步提高風景區發展質量。


4.3  建立與世界自然遺產要求匹配的游賞系統


(1)確定丹霞山游賞系統框架


項目結合《保護世界文化與自然遺產公約》等文件要求,確定了客體、主體和支撐要素相統一的丹霞山游賞系統。其中客體指代風景名勝資源,分級分類進行保護培育及合理開發;主體指代游客,需要平衡保護和利用的關系,滿足多層次、多類別的游賞需求;支撐要素則包括游憩及生活設施,是意境營造與活動體驗提升的重要保障。


(2)構建區域統籌的游賞系統


以“景城一體”的思路,加強韶關中心城區及周邊縣城對大部分住宿、娛樂功能的分擔,外圍環丹地區承載主要旅游項目建設及村莊外遷人口,建設北門和南門“入口社區”,提供住宿、娛樂和景區交通中轉功能,吸納部分景區原住民。


(3)構建生態立體的游賞交通系統


規劃以馬拉松道、綠道、古驛道、自行車道、旅游步道“多道聯合”,對不同功能的快慢交通系統提出具有差異化的斷面和配套設施要求,構筑全域生態游賞系統的骨架,提升游客旅行體驗,保障村民生產生活。


(4)完善服務配套設施


充分考慮風景區內保留居民點中村民的生產生活需求,按照風景名勝區及分景區兩個層次,以生態友好、景觀協調的理念設計并配套交通、游覽、餐飲、住宿、購物、娛樂等旅游服務設施,配套行政、教育、醫療、文體等居民服務設施,明確各項設施的空間布局位置及建設規模。


4.4  建立資源保育與人類活動的詳細規劃管控體系


(1)加強人類活動強度的分級管控


規劃從人類活動范圍和活動內容兩個方面考慮,概括為無人類活動、特定人類活動、少量人類活動及適量人類活動等四個等級,分別對應特級、一級、二級和三級保護區,在空間上將人類活動與風景保護分級相統一,實現生產、生活空間的合理布局和資源可持續利用。


(2)考慮生態景觀資源保育的分類管控


規劃研究丹霞山生態和風景資源特征,在文本描述的基礎上梳理出可以在空間上進行管控的要素,結合對總體規劃資源評價體系的優化,本次規劃以永續利用為目標提出科學合理的管控分類,具體包括生態保護區、自然景觀保護區、史跡保護區、風景游覽區(細分為一級、二級、三級)、風景恢復區和發展控制區等六類風景保護區。


(3)關鍵節點控制


對位于風景區入口、交通節點、重要觀景點以及近期具有投資開發意向的項目,規劃以概念設計方案的形式擬定平面布局方案及建設指標,對建筑布局和建設控制要點提出控制要求,協調周邊自然生態環境,對新建建筑風貌控制、古村落保護等關鍵內容進行引導。


(4)以圖則對各類要素進行詳細管控


將各專項內容中的保護、修復和發展的要求,轉譯為具有空間屬性的內容,通過詳細規劃圖則在空間上進行定位、定界落實,匹配管控要求。風景區詳細規劃可管控的內容可分為建設要素及非建設要素,其中建設要素類似城鎮地區的控制性詳細規劃,對用地及設施的經濟指標和布局進行管控;而非建設要素則包括了景區管理、生態景觀修復、游賞等行為,按照專項的分類和項目要求形成空間對應的管控措施。



05.結語


風景名勝區作為我國壯麗風景與深厚文化的集中體現,在1982年設立首批國家級風景名勝區以來,為我國生態風景資源的保育及社會經濟發展起到巨大作用。隨著國家公園相關的體制機制建立,十大國家公園體制試點的探索,我國國家公園建設進入實質階段。


2020年7月,國家林草局下發《關于切實加強風景名勝區監督管理工作的通知》(保監字〔2020〕41號),“風景名勝區是我國自然保護地體系建設的重要組成部分,在保護和傳承自然遺產、建設生態文明和美麗中國中發揮著重要作用。”同年8月,國家林草局印發《關于加強和規范自然保護地整合優化預案數據上報工作的函》(林保區便函〔2020〕14號),決定整體保留風景名勝區體系、范圍和名稱,把對風景名勝區資源特征和功能定位的深入體認落實在自然保護地整合優化的行動指南中。


國家林草局的兩份文件明確在國家公園為主體的自然保護地體系中的對風景名勝區體系進行保留。風景名勝區體系、自然保護地體系及其與國土空間五級三類規劃體系的相互關系、管控內容與方式等,將成為下一階段的研究重點。


本文在《丹霞山風景名勝區詳細規劃》基礎上整理而成,該項目獲2019年度廣東省優秀城市規劃設計一等獎。感謝項目組王磊、張翔、唐宏濤、何允全、譚國昭、劉立志、招暉、劉恩剛、林偉軍等領導和同事對于文章編寫的幫助。


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